山東濟(jì)青局部片區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)建方案

　　根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委等18部門(mén)《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕1947號(hào)）文件公布的首批國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)名單，山東濟(jì)青局部片區(qū)入選。為全力落實(shí)好國(guó)家確定的濟(jì)青局部片區(qū)重點(diǎn)改革試驗(yàn)任務(wù)，按照《中共山東省委山東省人民政府貫徹<中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)>加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（魯發(fā)〔2020〕6號(hào)）和《國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革方案》要求，結(jié)合山東實(shí)際，制定本方案。

　　一、試驗(yàn)區(qū)范圍

　　濟(jì)南市歷城區(qū)、長(zhǎng)清區(qū)、市中區(qū)、章丘區(qū)、濟(jì)南高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，淄博市淄川區(qū)、博山區(qū)，青島市即墨區(qū)、平度市、萊西市，面積約12846平方公里。

　　二、發(fā)展改革基礎(chǔ)

　　2014年以來(lái)，我省積極開(kāi)展國(guó)家級(jí)和省級(jí)新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作，分三批將41個(gè)地區(qū)列為試點(diǎn)，圍繞推動(dòng)"人地錢(qián)"等關(guān)鍵要素雙向流動(dòng)，加快推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進(jìn)戶(hù)籍制度、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和土地制度改革，不斷拓寬城鎮(zhèn)化投融資渠道，持續(xù)優(yōu)化行政管理體制，為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。

　?。ㄒ唬┕ぷ魍七M(jìn)機(jī)制健全有力。2013年，我省成立由省委書(shū)記、省長(zhǎng)任組長(zhǎng)的省城鎮(zhèn)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，濟(jì)南、青島、淄博三市同步成立市級(jí)城鎮(zhèn)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，濟(jì)南、青島市設(shè)置城鎮(zhèn)化工作專(zhuān)職機(jī)構(gòu)，形成了組織健全、領(lǐng)導(dǎo)有力、部門(mén)配合、聯(lián)動(dòng)通暢的新型城鎮(zhèn)化工作機(jī)制，并在規(guī)劃編制、政策支持、培訓(xùn)交流、督察評(píng)估等方面做了大量卓有成效的工作。

　?。ǘ?jì)青片區(qū)進(jìn)入城鄉(xiāng)融合發(fā)展關(guān)鍵期。濟(jì)南、青島、淄博的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平位居全省前列，步入后工業(yè)化時(shí)期，以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)基礎(chǔ)扎實(shí)。多年來(lái)，三市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展上做了大量探索，差異化落戶(hù)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制、行政體制改革等方面的工作經(jīng)驗(yàn)被全國(guó)推廣。目前，濟(jì)南、青島、淄博常住人口城鎮(zhèn)化率均超過(guò)70%，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率均超過(guò)60%，均居全省前三位，淄博市常住與戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率差值全省最小，具備了在全省率先開(kāi)展城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)建的優(yōu)越條件。

　?。ㄈ┏青l(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制障礙加快破除。一是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化取得新進(jìn)展，推行居住證制度，放開(kāi)放寬城鎮(zhèn)落戶(hù)限制，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)常住人口全覆蓋。二是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和土地制度改革取得新突破，全面完成承包地確權(quán)登記，加快土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，深化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，農(nóng)民帶資進(jìn)城能力進(jìn)一步提高。青島市啟動(dòng)5855個(gè)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，形成了以"確權(quán)確地""確權(quán)確股不確地""確權(quán)確利不確地"相結(jié)合的工作模式。三是投融資渠道不斷拓寬，通過(guò)加大財(cái)政投入、爭(zhēng)取銀行信貸支持、吸引社會(huì)資本參與等方式，積極構(gòu)建多元化投融資機(jī)制。濟(jì)南、青島通過(guò)直接融資、PPP模式、發(fā)行債券、設(shè)立基金等多種方式，確保城鎮(zhèn)建設(shè)資金投入。四是行政管理體制改革進(jìn)一步深化，扎實(shí)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，實(shí)行"互聯(lián)網(wǎng)+行政審批"，行政效能明顯提升。

　　三、試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)建目標(biāo)

　　以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策和省委、省政府部署，同步啟動(dòng)國(guó)家和省級(jí)城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)建工作，突出以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距，在濟(jì)青局部片區(qū)率先建立起城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。

　　--到2022年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制初步建立，形成一批可推廣可復(fù)制的工作經(jīng)驗(yàn)。城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)制度性通道基本打通，試驗(yàn)區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)落戶(hù)限制全面消除，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)基本建成，金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的能力明顯提升，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)交易制度框架基本形成，基本公共服務(wù)均等化水平穩(wěn)步提高，鄉(xiāng)村治理體系不斷健全，濟(jì)南都市圈和青島都市圈在體制機(jī)制改革上率先取得突破。

　　--到2025年，試驗(yàn)區(qū)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由流動(dòng)的制度性通道基本打通，城鄉(xiāng)有序流動(dòng)的人口遷徙制度全面建立，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)全面形成，城鄉(xiāng)普惠的金融服務(wù)體系基本建成，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)交易制度較為健全，農(nóng)民持續(xù)增收體制機(jī)制更加完善，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距明顯縮小。試驗(yàn)區(qū)的引領(lǐng)示范帶動(dòng)效應(yīng)充分釋放，形成一批可復(fù)制可推廣的典型經(jīng)驗(yàn)和體制機(jī)制改革措施。

　　四、重點(diǎn)改革試驗(yàn)任務(wù)

　　根據(jù)《國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革方案》，濟(jì)青局部片區(qū)的重點(diǎn)試驗(yàn)任務(wù)為：

　?。ㄒ唬┙⑦M(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓退出農(nóng)村權(quán)益制度。維護(hù)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民在農(nóng)村的"三權(quán)"，按照依法自愿有償原則，在完成農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記頒證的前提下，探索其流轉(zhuǎn)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，或向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織退出承包地農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)的具體辦法。結(jié)合深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地"三權(quán)分置"制度。

　　（二）建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。在符合國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制和依法取得、確權(quán)登記的前提下，推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地就地入市或異地調(diào)整入市，其使用權(quán)的出讓及最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押等，參照同類(lèi)用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行，把握好入市的規(guī)模與節(jié)奏。允許農(nóng)民集體妥善處理產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償關(guān)系后，依法收回農(nóng)民自愿退出的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地使用權(quán)，按照國(guó)土空間規(guī)劃確定的經(jīng)營(yíng)性用途入市。推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)房地一體、分割轉(zhuǎn)讓。建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)。

　?。ㄈ┐罱ǔ侵写甯脑旌献髌脚_(tái)。探索在政府引導(dǎo)下工商資本與農(nóng)民集體合作共贏模式，統(tǒng)籌利用鄉(xiāng)村資源資產(chǎn)、工商資本和金融資本，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。

　?。ㄋ模┐罱ǔ青l(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺(tái)。在試驗(yàn)區(qū)內(nèi)選擇一批產(chǎn)業(yè)園區(qū)或功能區(qū)，率先打造城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展先行區(qū)。在先行區(qū)內(nèi)重點(diǎn)優(yōu)化提升特色小鎮(zhèn)、特色小城鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村和各類(lèi)農(nóng)業(yè)園區(qū)，創(chuàng)建一批城鄉(xiāng)融合發(fā)展典型項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的跨界流動(dòng)和高效配置。

　?。ㄎ澹┙⑸鷳B(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。探索開(kāi)展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算，完善自然資源價(jià)格形成機(jī)制，建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、可持續(xù)的城鄉(xiāng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

　　鼓勵(lì)并支持濟(jì)南、青島、淄博三市及相應(yīng)十個(gè)區(qū)市，立足地方特色，創(chuàng)新提出符合自身發(fā)展的重點(diǎn)改革任務(wù)，著力探索打造凸顯山東特色的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。各地具體方案經(jīng)省人民政府審核同意，按程序報(bào)備國(guó)家發(fā)展改革委并印發(fā)實(shí)施。

　　五、保障措施

　　（一）健全組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。省政府將省城鎮(zhèn)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組更名為省城鎮(zhèn)化暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，龔正省長(zhǎng)任組長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳，議事機(jī)構(gòu)職責(zé)進(jìn)一步明確。濟(jì)南、青島、淄博市及相關(guān)區(qū)、市要分別成立由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志任組長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組，整合政策資源，形成工作合力，確保國(guó)家和省城鄉(xiāng)融合發(fā)展的各項(xiàng)政策和工作部署落地落實(shí)。

　?。ǘ┙⒊青l(xiāng)融合發(fā)展聯(lián)席會(huì)議制度。由省城鎮(zhèn)化暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室定期召集，省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省發(fā)展改革委、省委農(nóng)辦、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省公安廳、省自然資源廳、省財(cái)政廳、省教育廳、省衛(wèi)生健康委、省科技廳、省交通運(yùn)輸廳、省文化和旅游委、省生態(tài)環(huán)境廳、人民銀行濟(jì)南分行、省銀保監(jiān)局、省證監(jiān)局、省工商聯(lián)、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行山東省分行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行山東省分行等部門(mén)，及濟(jì)南、青島、淄博市政府有關(guān)負(fù)責(zé)同志參加，定期研究試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)建工作，分解任務(wù)，落實(shí)責(zé)任，解決各市重大需求、重大項(xiàng)目和亟需解決的突出問(wèn)題，統(tǒng)籌推進(jìn)濟(jì)青局部片區(qū)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新工作。

　?。ㄈ┘訌?qiáng)政策集成。推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展相關(guān)政策和改革舉措率先在試驗(yàn)區(qū)落地，支持試驗(yàn)區(qū)積極爭(zhēng)創(chuàng)國(guó)家各類(lèi)試點(diǎn)，省級(jí)改革事項(xiàng)優(yōu)先在試驗(yàn)區(qū)開(kāi)展。對(duì)涉及試驗(yàn)區(qū)具備條件的行政區(qū)劃調(diào)整事項(xiàng)，按法定程序優(yōu)先報(bào)省和國(guó)家審批。建立健全改革創(chuàng)新容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，給予試驗(yàn)區(qū)事權(quán)匹配的政策創(chuàng)新和探索空間。

　　（四）加強(qiáng)資金扶持。結(jié)合行政管理體制改革，加強(qiáng)財(cái)政支持力度，省、市政府舉債使用方向優(yōu)先向試驗(yàn)區(qū)傾斜。完善轉(zhuǎn)移支付辦法，健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。濟(jì)南、青島、淄博三市要整合資金，集中投放，加大對(duì)改革試驗(yàn)工作的支持力度。

　?。ㄎ澹┘哟蠼鹑谥С帧?yōu)先支持試驗(yàn)區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)發(fā)行城鄉(xiāng)融合發(fā)展典型項(xiàng)目企業(yè)債券等公司信用類(lèi)債券；設(shè)立省級(jí)城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金，鼓勵(lì)濟(jì)南、青島、淄博三市設(shè)立市級(jí)城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金，重點(diǎn)引導(dǎo)社會(huì)資本培育一批國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展典型項(xiàng)目。有關(guān)金融機(jī)構(gòu)要根據(jù)職能定位和業(yè)務(wù)范圍，加大對(duì)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)符合條件企業(yè)的中長(zhǎng)期貸款投放規(guī)模和力度，支持整體打包立項(xiàng)的城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目融資。

　?。?qiáng)化監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)。省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳牽頭制定凸顯山東特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，加強(qiáng)對(duì)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)建工作的跟蹤監(jiān)督，對(duì)試驗(yàn)區(qū)落實(shí)工作方案、完成改革任務(wù)的相關(guān)情況進(jìn)行年度評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)結(jié)果作為相關(guān)資金獎(jiǎng)補(bǔ)分配的參考依據(jù)，對(duì)排名靠前的地區(qū)加大獎(jiǎng)勵(lì)力度。

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